近代上海的公厕管理:从商办到官办

  近代上海公厕的运营经历了一个商办到市办的制度化,其中竞标承包的商办方式是主导形式。竞标承包最早源自于法租界。1917年,为减少公厕管理经费支出,法租界公董局将老西门菜场公厕承包给王荣记经营。合同规定:期限为5年,承包人每月须交公董局承包费5银元;按公董局规定的时间开放;承包人对如厕人施行厕纸收费,日夜负责公厕清洁消毒,用水、照明及一切修理费用。继租界公厕实行承包经营之后,华界公厕竞相仿效。1923年,华界南市南码头、唐家湾等四座公厕,由商人王鼎文承包,期限3年,包价共为350银元。1928年,上海特别市财政局将浦东、沪西、闸北等地公共厕所,统一招商承办。规定承包经营期限10年,年最低标额30万元。结果为商人庞道宗标得。

  竞标承包制度规定承包方的基本义务,主要有以下3点:其一,按时缴费。如1930年代出台的《上海市招商承办全市公厕暨清洁所及经理清洁捐规则》规定,承办商于得标之3个月内缴纳建筑公厕保证金2万元,建筑完竣后如数发还。缴费日为每月第1日,迟交1日,加付滞纳金两千元。其二,力保清洁。务求厕所内外干净卫生,对疾病性粪便随时注意消毒清除,公厕内外墙壁不得张贴任何广告。如不能保持清洁卫生,一经查实将没收承包商1个月的承包费(从保证金里扣除)。1947年,市卫生局又规定,公有售纸公厕承包商须对厕内粪沟、地坪随时冲洗,保持厕所内外整洁;如违,每次处50万元(法币)罚金;屡犯可撤消合约。其三,禁止有伤风化及妨碍市民。承包商“应负责制止在公厕内外四周地点,发生任何有关风化之情事”,“各处公厕应免费供人使用,但对于需要便纸者,得售与之,其售价以每张中储券五元为限”,“不得对不需要买纸者强制购买”。

  总之,承包人应接受卫生局指导,遵守各类卫生规章。若有违约,轻者罚款,重者则终止合约,没收担保金和保证金。当然,合约同时规定了承包方的基本权利,诸如承包商得标后,有权添设公厕设备和调换看厕夫役;若增设公厕,包商则按比例增加承包费等项。

  具体运作流程:如1947年5月,市卫生局将市区137座公有公厕和70座私有公厕登报招标。投标前,投标人缴押标金500万元领取标单。标单填写投标金额后,自行密封,于开标规定时间前,投入标柜。开标场面颇为热烈,不仅由市卫生局主持,还邀市参议会、市府审计处、会计处派员监督。中标后立即签订合约。

  为了竞标成功,一些承包商往往不切实际地开价,造成得标承包费过高,超过其承受能力。因而在合约签订后,承包方会不择手段地抬高价格,或者是降低卫生清洁标准等。如王卿记1947年得标费用过高后,便提高收费标准,从而引起全市售纸公厕厕工及各私有公厕业主的激烈反对。他们委托律师在《申报》上刊登《紧要启事》,声称王卿记以高于标底四倍之高额得标,是为己获益:“公厕售纸系他等生计所依,倘有不顾道德,企图夺取工作者,他等决以数百家老幼之生命作生存之奋斗。”启事刊登后,王卿记赶忙请律师和清洁所进行调解,但遭私厕业主、厕工等拒绝,无法继续承办。

  其时竞标承包制度造成的另一结果,便是厕所清洁卫生并没有得到有效的维护。承包商往往为节约成本,尽可能限制水量,致使厕内不洁。1930年11月市卫生局3次查察民立路、乔家浜、大境路的公厕,发现厕内自来水量太小,且时常断绝,以致厕内积污遍地。同时,竞标承包制度在实际操作过程中也常为个别大户所把持。在“齐卢之战”后,公共租界捕房探目、帮会首领马福祺,与经营老虎灶、大名鼎鼎的阿桂姐同居,利用职务之便,拉拢租界有关人员,采用分赃方式,取得租界各公厕的承包权及粪便承包权,形成垄断局面,有“粪大王”之称。于是,其他粪商根本就无法获得承包权,只能是望厕兴叹。

  此局面引起市民不满,建议将全沪公厕收归公有,统由社会局管理,所得收入移充慈善经费,以救济无衣无食贫苦年老之人。公厕商办的改革已是民心所向。于是,在1947年,政府当局对市区公厕运营试行市办。是年7月,市区各公、私有公厕由市环境卫生主管部门直接管理。卫生局宣布至7月11日取消承包权,将公厕售纸事宜收回市办,由清洁所采取雇工看厕方式管理。清洁所按各公厕售纸总收入减去草纸成本、人工、水电、厕所及清洁工具维持添置费,核定各厕每月向环卫主管部门应交款额。此办法又称估缴库金。厕所所有工薪杂支、清除工具、粉刷工料及水电开支等费均由管理人负担。厕所粪便由清洁所派工运除,管理人须经常保持整洁及防止有伤风化的事情发生。如不能保持整洁或有浮收纸价事情,由清洁所视情节轻重,处以5至30万元的罚款。至于私有售纸公厕,须先经卫生局核准登记,然后由厕所管理人向清洁所自报日售纸额,经清洁所核定,按30%的售纸总额缴纳库金。市办方式旨在克服商办的弊端,但新的问题亦随之产生。办法实施后不久,清洁所发现公厕管厕人紧缩水电供应,有碍卫生,且易因迟缴或欠缴而经常发生断电断水事情。于是修订章程,公厕水电费改由清洁所支付。如此运营,减轻了管厕人负担,但也出现难以预料的结果,即部分管理人员占用和攫取公共资源。如1947年夏,英商自来水公司就向市卫生局反映,东大名路717弄100号的公厕管理人员任人在厕所取水,以致“近来该厕用水迭有增加,请求严禁。”其实,此类行为常是防不胜防。要想杜绝,势必须增加政府的管理成本,此亦是市办的局限之一。

  公厕市办既是商办弊端积聚爆发的结果,亦是战后卫生当局意欲实施宪政卫生计划的一种体现。如同粪便的清除那般计划:由包商承办,改为官督商办或官商合办,嗣后由“本局收回自办”,组织清洁所专司其事。公厕市办事实上并没有达成一理想状态。其中原因,笔者以为主要是当时的市办条件还远不具备。公厕此类基础设施的建设需要资金的大量投入,而民国上海市政当局财力的有限,也是显见的事实。就如1928年,成立不久的上海特别市计划两年建造55所公厕,而终因资金困扰,7年之后才新建了18所,还不足计划数的1/3。抗战结束后的上海仍是政局动荡,且人口激增,“估计连同无籍者当在450万以上”,政府负担沉重,要从战争创伤中完全恢复过来都尚需相当时日。因此纯粹靠政府资金注入的公厕市办制度,在当时推行是不现实的事情。其实,承包商办产生的弊端也并不能完全否定商办方式的无效,而是在于承包制度的运营,政府缺乏有效的监督管理。前文所述的承包垄断等现象即是监管不力的结果。当然,承包制度本身的设计也并不完善。如40年代的承包合约上明文规定:“公共厕所售纸之售价及各厕清洁事宜,乙方(承包商)应有绝对控制及管理之能力,如无此能力时,甲方(卫生局)得取消其承包权,另行招商承办。”字面上至少可以反映卫生当局在合同签订之后对承包商的管理并不主动。初期政府管理体制的不够完善,给私有公厕开辟了生存空间。