城市管理的目标和内容

  2015年11月9日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第18次会议,会议审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城管理工作的指导意见》,将会极大地促进全国城市管理工作的发展。经过一段较长时间的争论和探索,人们对于加强城市管理的重要性和意义,认识逐渐趋于统一。但城市管理管什么、为什么要管、如何管等问题始终困扰着城市管理者和城管专家,众说纷纭、莫衷一是、分歧较大。厘清和解决以上问题是搞好城市管理的基础性工作,弄清楚城市管理的目标和主要内容,是改进城市管理工作首先要解决的问题,使城管工作有的放矢,从而为进一步采取有效的城市管理措施和手段提供可靠的科学依据。

  一、城市管理的目标

  任何一个管理行为都应有一个明确的目标,否则难以使用管理职能进行控制。从国务院有关文件和绝大部分研究文献来看,比较一致的看法是,大家都认为城市管理是市长的主要职责之一,是指市长代表城市政府对城市的一切事物进行总体安排和协调。城市管理尽管非常繁杂,涉及的内容包罗万象,但也具有明确的目标。

  (一) 城市管理目标概念

  所谓城市管理的目标,是指城市管理所要达到的预期目的。城市管理的宗旨是不断满足城市居民的合理需求,即保证城市供给,提高城市服务质量。人民城市人民管,管好城市为人民,城市管理者既要服务于城市公共事业,帮助城市居民特别是贫困的城市居民改善生存生活条件,又要与广大市民一道,共同推动城市管理问题综合治理的实施,建立一个真正的、可持续发展的城市。

  (二)城市管理目标的具体表现

  城市管理目标远比公共管理和企业管理复杂得多,城市管理的多层次性,决定城市管理目标的多元化,既要寻求公共利益目标,还要兼顾不同群体和个体的利益。具体来看,可以表现为以下几个方面。一是协调、强化城市功能,实现城市功能完善、运转高效、环境优美、结构合理、社会文明的现代化目标。二是通过管理与服务,保证城市的长期、稳定、协调发展和良性运行。三是保证城市发展计划的实施,促进城市社会与居民的健康发展。四是努力促进城市全面发展,提高城市竞争力。

  (三)城市管理目标的演化

  在城市发展的不同时期,城市管理的目标会发生相应的变化,但是无论如何改变,每个时期城市管理的目标都对应于城市所亟待解决的问题。最初阶段的城市功能主要是贸易的集散地,发展目标是以繁荣市场为主,城市管理是以市场管理为主。随着城市经济的转型、建设人居城市要求城市提供良好的生活环境和服务,社会秩序、环境污染的治理、积极为市民提供更加完善的公共服务等变为城市工作的重要内容,和谐社会建设成为城市管理的核心目标。

  尽管每个时期城市的管理目标在不断改变,但都是围绕城市功能发展而变化。从城市发展的过程来看,城市管理的目标是一致的,即城市管理目标是为城市功能服务的。无论城市发展到哪一个时期,其根本宗旨都是反映市民的切身利益,城市管理满足市民的实际需求的长期目标是永恒的。当然,城市管理目标也有短期与长期之分,一般来说,短期目标主要与年度计划等短期计划相对应,比较明确、具体、详细;长期目标是由城市管理规划来确定,比较抽象、简单。总的来说,城市管理的终极目标是安全、人性、便利。

  二、城市管理的内容

  目前,无论是学术理论界,还是城市管理部门都还处在“摸着石头过河”的阶段,对城市管理的内容还没有一致的、固定的看法和做法。各个城市的城市管理部门的职能设计千差万别,对于城市管理应该管那些方面,争议较大,大家普遍认为城管部门该管的没管好,不该管的管了很多,但哪些该管、怎样管好思想意识还很模糊,还没有较一致的、清晰的认识和概念。

  城市管理内容有广义和狭义之分,城管内容的不确定性给城管部门的实际工作、存在空间和建设发展等带来很大的制约,应予以尽快厘清城市管理的边界,确定城市管理的基本内容。狭义城管比较容易理解,本文主要从我国近三十年城市管理实践和借鉴国外城市管理经验,从广义上探讨城市管理三个层次的内容。

  (一)城市废弃物(垃圾)和有害生物的管理

  城市每天都产生大量的废弃物(垃圾),成千上万吨,许多都是有害的,这些废弃物(垃圾)如果不管理好、处置好,势必影响城市的秩序和正常运行。城市废弃物(垃圾)中尤其以生活废弃物(垃圾)的产生量为最大,其他工业、医疗、建筑等废弃物(垃圾)的危害也不容忽视。

  1、生活废弃物(垃圾)的管理

  生活垃圾是每个市民每天都产生的,目前我国城市的市民日产生生活垃圾量约为1公斤,此量随着生活水平的提高而随之增长。根据我国人口规模大、土地供应紧张和物质资源有限的实际状况,不管愿不愿意,决定了我国城市生活垃圾管理终归要走分类管理的道路。

  (1)垃圾分类收运和处理。垃圾分类不是赶时髦,目前和今后相当长的时期,我国人多地少,生活资源都会相对紧缺。城市生活垃圾中含有大量可回收利用的物质,应当通过分类收集、分类运输、分类处理的方式,将所有有用的物质分出来进入循环回收利用系统,而不是进入垃圾终处理设施被埋掉或烧掉而白白浪费。垃圾分类虽然难,但并非不可为,古人说,事在人为,何况世界上已有日本、德国等较成功的例子可供借鉴。

  (2)垃圾焚烧发电。目前世界上处理生活垃圾主要有填埋、焚烧、堆肥三种方式,根据我国土地资源状况,难以提供足够的土地供建设生活垃圾填埋场,在无其他更好办法的情况下,垃圾焚烧发电将成为我国处理生活垃圾的主要方式。由于技术不断改进和发展成熟,垃圾焚烧产生的有害物质得到有效的控制,经济发达、在全世界配置资源的美国在垃圾处理中也在逐步提高焚烧发电的比例。

  (3)垃圾处理设施建设和管理。由于群众环境意识的提高和各种利益诉求,无论是垃圾卫生填埋场还是垃圾焚烧发电厂的建设,都面临着很大的困难,尤其以垃圾焚烧发电厂为甚。应建立与群众良好的沟通机制,加快垃圾处理设施建设,解决日益临近的垃圾围城的问题。对已投入使用的垃圾处理设施要按一流的标准管理好,减少扰民,力求在设施运行过程中不出生产安全事故。

  (4)有害生活废弃物的管理。粪便、动物尸骸、市民家庭使用的电池、光管、过期药品等都含有各种有害物质,混入生活垃圾后危害极大,尤其是填埋处理后,会严重污染土壤和地下水,要加强与有关部门的合作和沟通,加强对有害生活废弃物的管理,避免其混入生活垃圾,分别进行专门无害化处理。

  2、其他废弃物(垃圾)的管理

  城市的工业、医疗、建筑等行业在生产过程中产生大量的废弃物(垃圾),这些废弃物(垃圾)与生活垃圾不同,有其特殊的特性和危害,要分门别类进行管理好。

  (1)工业垃圾。工业垃圾一般都含有大量的有毒的化学成分和重金属污染物,一旦混入生活垃圾,无论是填埋或焚烧处理,都可能对土壤或空气造成巨大的危害。

  (2)医疗垃圾。医疗垃圾一般都含有大量的病菌和残留的药液,需要进行专门的收集、运输和处理,以防病菌扩散引起或传播疾病。

  (3)建筑垃圾。建筑垃圾的成分主要是余泥渣土和砖石瓦片等,一般为无机物,填埋浪费土地,焚烧没有热值,还可能对焚烧设备造成不良影响,需另外处理。

  如果管理不善,以上垃圾极易混入生活垃圾,进入生活垃圾处理系统,可能引起环境污染、疾病流行和安全生产等重大问题和事故。

  3、有害生物的管理

  城市里存在大量的有害生物,如老鼠、蚊子、苍蝇、蟑螂等,性喜肮脏阴暗环境,是传播病菌的媒介,必须进行有效的控制和杀灭。

  (二)城市部件的有限管理

  相对城市废弃物的管理,城市组成的部件都是正在使用的有用的物质,与废弃物无主相区别,城市部件一般都是有主的。城市部件有用有主的属性,决定其管理性质和方式不同于对城市废弃物的管理,城市部件的管理主体一般是其产权所有人,城管部门实施的应是有限管理。

  1、地面以上空间城市部件的管理

  城市地面以上空间是我们能直接视力所及的城市形态,其好坏直接反映城市管理水平的高低,也是人们通常意义上所理解的城市管理的基本内容。

  (1)固定构建筑物及其附属设施的管理。构建筑物是城市组成的基本元素,一般比较固定。由于其固定性和城市空间所限,城市构建筑物的建设必须通过规划审批许可,凡是未经规划审批或不按规划许可建设的构建筑物都是非法的,应自主拆除或强制拆除,恢复原状。其附属设施,尤其是其立面和顶部空间属城市公共空间,必须统一规划和管理,不允许随意侵占。

  (2)城市容貌和景观的管理。城市一般都是商业中心,为营造商业氛围,商家采取各种手段进行宣传,设置标语、广告、招牌,招贴等。为美化城市生活居住环境,种植各种树木花草等。这些都需要进行管理和引导,不能放任自流,否则就可能影响城市容貌和环境。

  (3)城市临时设施的管理。为保证城市正常运行,城市有大量的不可或缺的临时公共设施,例如路牌、路灯、架空线路、交通等、道路交通指示牌、治安视频探头、治安亭、书报亭、电话亭、邮筒、电话电力网络交换箱、消防栓、燃气调节箱、垃圾桶、果皮箱、自行车保管站、公交车站、环卫工具房等等,这些设施根据需要和情况变化随时移动,经常出现破损需要维护,以维持其正常功能,这些虽是细节,却都关乎城市管理的大局,需要细致的管理和服务。

  2、地面及以下空间城市部件的管理

  城市地面及以下空间与地面以上空间同样复杂,地下井渠管网密布,并敷设大量的设施,需要加以细致分类管理,确保安全,以保证城市正常运行。

  (1)地面空间的管理。城市公共地面空间主要是人行道、车行道、广场、公园、绿地等,这些地面都经过改造,铺设地砖、沥青、各种井盖、种植花草树木等,以满足不同的功能,这些地面及附属设备都容易破损或毁坏,需要加强日常维护的管理。

  (2)地面以下空间的管理。城市地下空间非常复杂,地下庇护所、地铁和各种管道缆线等纵横交错,虽然这些地下设施都有主管部门,但需要宏观统一管理,避免管理盲区和扯皮,维护地下空间正常有序使用和运行。

  (三)对人违反城市管理法规行为的管理

  现代城市管理理论认为,城市管理不仅限于对物的管理,由于有用的物往往属于人,所以还应包括对人的管理,即对违反城市管理法规行为进行处罚。一般来说,目前常见的违反城市管理法规行为有以下几种:

  1、违法建设行为。

  违法建设问题是近年来城市管理遇到的最大的问题,按照法规规定,违法建设一律予以拆除,但由于对违法建设行为没有处罚,所以在拆除过程中遇到很大的困难,很难执行甚至受到暴力抗法,并且容易滋生腐败。

  2、违法摆卖占道经营等行为。

  违法摆卖占道经营是困扰城市管理的另一大难题,城市管理法规虽然规定可以暂扣物品,但对违法摆卖行为并没有处罚,在暂扣物品的过程中,往往遭到物品所有人的强烈反抗甚至暴力抗法,时常人身伤害事件。

  3、乱倒乱扔乱贴乱吐等行为。

  乱倒乱扔乱贴乱吐等违反市容环境卫生管理规定的行为,虽有罚款措施,但处罚非常温和,只有罚款,而且金额普遍较低,执行程序复杂,处罚成本较高,在城市管理实践中,这些处罚措施很少运用。

  城市管理的目标和内容非常重要,要通过城市管理,使城市成为人民追求幸福生活的有力依托。只有目标明确、内容清晰,城市管理才能结束“摸着石头过河”的状态,才能科学设置城市管理机构,建设一支过硬的城管执法队伍,采取合理有效的管理措施,真正使城市管理进入科学健康的发展轨道。(作者单位:广州市城管委(执法局)空港经济区分局)