我国环卫一体化与市场化探究

 前言

  传统环卫业务由政府承担,但是随着城市化的加快,环卫管理负担逐渐加大,政府能力日见不足,我国环卫行业传统的行政管理模式已经难以适应城市发展的新需要,对环卫业务和环卫资源进行整合,进行市场化运作,已经成为必然趋势。

  一、当前环卫运营管理面临的问题

  1.政府多头管理

  长期以来,我国环卫工作的管理部门较多同一区域的环卫保洁,有可能分别由城管、园林、市政等多个部门监管,各部门对作业效果要求不一,作业模式及时间也不同。此外,生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、医疗垃圾等固体废物也分别由不同的政府部门监管。这种多头管理的机制协调难度大,不同管理部门各自为政,缺乏整体性、系统性的指令,制约了作业整体效果的提高。

  2.业务条块分割

  目前我国环卫业务条块分割现象比较普遍,环卫行业发展存在混乱无序的现象,产业链协同性差,包括分类、收集、运输、处理业务的分割;板块内部的分割、区域业务的分割等。

  3.传统环卫运营模式弊端

  我国传统的环卫运营模式沿袭了计划经济体系,由政府负责拨款进行投资和运行管理,环卫事业单位负责作业和监管,政府既管又干,没有引入市场机制,导致作业水平和管理水平不高,资金使用效率低,作业效果不佳。

  4.环卫设施设备投入不足

  近年来,地方政府债务逐年增加,财政支出压力大。但是随着垃圾产量逐年提高,对环境的要求日益增高,而地方政府又难以为继大额的环卫投资,造成环卫设施投入不足和过度使用现象。

  5.环卫设施建设困难

  垃圾楼、转运站、垃圾处理厂、公共厕所等环卫设施的规划建设受到城市建设现状的影响,新的设施建设非常困难,原因主要包括:一是由于环卫设施存在邻避效应;二是一些环卫设施运行不达标,给人们留下了不好的印象;三是由于舆论导向,近年来发生的环境事件使人们的警惕性提高。

  6.固体废物处理难以协同

  在环卫产业的末端,也就是固废处理环节,城市的生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾、污泥、粪便等固体废物的无害化处理大多是割裂的,由不同的服务商在不同的地区建立处理设施,处理设施规划不合理,占地多,没有实现资源的循环和协同利用,处理成本较高。

  二、环卫一体化市场前景

  2015年末,全国城市道路清扫保洁(覆盖)面积73.0亿平方米,全年清运生活垃圾、粪便2.06亿吨;全国城市共有生活垃圾无害化处理场(厂)890座,日处理能力57.7万吨,处理量1.80亿吨;2015年我国城市道路清扫、垃圾清运、公厕管理等业务市场规模已经超过千亿,至2020年环卫市场规模有望达到2000亿元。

  目前全国环卫服务业务大部分由地方事业单位负责,除北京、上海,其余省级行政区的环卫服务市场化率均低于20%,大约50%-70%的环卫业务由环卫事业单位负责。根据发达国家经验,我国环卫服务市场化程度有望提升至60%以上,我国环卫行业的市场化将进入行业快速成长期。

 三、环卫一体化及市场化对策及要点

  1.打破条块分割,实现一体化和市场化

  目前大多数城市环卫业务存在多头管理,条块分割,市场化程度低,效率不高,企业事业单位并存等各种问题。政府相关管理部门在进行环卫规划时,应注重环卫业务的顶层设计,重点考虑将一揽子环卫业务交由一家单位负责,齐收共管,协同处置,权责明晰,实现环卫业务中的全产业链和全要素一体化集中处理,解决政府管干分离的问题,实现环卫业务的规模化、集中化处置,降低环卫业务运营成本,提高环卫作业质量,减少政府的财政支出。

  2.充分论证,走出低价竞争的误区

  在环卫业务市场化进程中,有些地区出现过低价竞争的失败案例,因此政府部门应防止逆向选择现象的发生,做好环卫业务的经济测算,充分论证,既要防止作业企业赢取暴利,也要符合市场规律,明确市场化是为了提高效率和质量,明确费用与效果正相关。

  3.有序竞争,择优选择

  由于环卫业务的特殊性,在一体化进程中还要注意以下问题:一是防止企业绑架政府的现象发生;二是防止企业和主管部门暗中操作。在推进环卫业务市场化进程中,要严格按照相关法律法规,采用公开透明的政府采购方式选择合格企业,有序竞争。在环卫一体化资源整合过程中,涉及环卫业务全产业链和全要素,对企业的技术能力和管理水平要求较高。环卫行业具有公益性属性,主管部门在选取作业企业时,要择优选取有实力、有信誉、有责任的企业;要对环卫企业有一定的控制力,特别是在一些应急任务中,要为政府排忧解难,所以一些综合实力强的国有企业具有一定的优势。此外,政府对作业企业参股也是一种比较可行的做法。

  4.加强监管,制定退出机制

  环卫业务作为一种公共服务,不应是单纯的市场化,应该是在政府调控和监督下的市场化。政府要细化作业标准,明确作业责任,界定行政管理部门和作业企业的职责和义务;明确考核制度,对不符合要求的作业企业要进行惩罚;制定退出机制,对作业企业进行约束。

  5.确保环卫工人平稳过渡

  在进行环卫市场化改革过程中,要特别注意环卫工人平稳过渡的问题。要与环卫工人充分协商,制定人员分流方案,并要求环卫企业承担相应的

  人员接收责任,保证环卫工人的薪酬待遇不降低。

  结语

  在城市运行及发展的过程中,环卫业务发挥着举足轻重的作用。要解决目前我国大部分城市环卫管理中的各种问题,从政府的角度来说,就要加强环卫顶层设计和统一规划,尽量避免产业链割裂;充分发挥市场机制,推进市场化进程;加强监督管理,提高环卫业务的运行效率和运行质量,减少政府的财政负担,改变环卫业务权责不清的现象,实现管干分离,加快体制改革;将现有资源进行充分整合,推进环卫产业链纵向一体化,推进环卫行业相关固体废物综合处置横向一体化,推进地理区域区域一体化和城乡一体化,保障环卫业务可持续发展。