我国县域城乡一体化生活垃圾清扫收运系统PPP项目实操总结

      传统观念上的垃圾处理,多指垃圾的末端处理环节,如采用填埋、焚烧或堆肥等方式,对垃圾进行无害化、减量化及资源化处理。2002年国家发改委牵头颁布《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》(计投资[2002]1591号),明确提出:“解放思想,采取有利于加快建设、加快发展的措施,切实推进城市污水、垃圾处理项目建设、运营的市场化改革”。自此,很多地方政府通过特许经营权授予将垃圾末端处理进行市场化运作,近两年来,随着PPP模式的推广,环卫行业市场化改革的视角从垃圾末端处理逐渐聚焦到前端环节(包括清扫、收运等),同时也涌现了一批具备相应专业运营能力的社会资本,2015年财政部颁布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,提出:“在公共服务领域推广PPP模式,地方政府通过采用PPP模式引入社会资本,将道路清扫保洁、垃圾运输、环卫设施建设等推向社会,实行市场化运作”,进一步推动了环卫行业前端环节的市场化变革。

笔者有幸于2015年参与了安徽某县(下文简称“M县”)的城乡一体化生活垃圾清扫收运系统PPP项目(下文称“本项目”),在此之前,因市场上鲜有类似项目运作,缺乏前车之鉴,项目组摸着石头过河,经过一年多的运作,该项目终于正式落地,笔者现将该项目实施要点总结如下,以供交流。

一、项目基本情况

M县下辖12个镇、2个乡、3个街道办事处、1个省级经济开发区,经调研,M县生活垃圾城乡清扫保洁及收集运输的现状如下:

总体来说,M县城区和乡镇生活垃圾清扫收运系统功能基本具备,但设施数量、质量、档次及运行管理水平参差不齐,农村地区生活垃圾收运设施少而简陋,主要存在以下问题:

1、环卫人员冗杂,运营费用高

M县城区现有环卫工人近800人,乡镇(含农村)现有环卫工人4000余人,由M县城管局下属单位环卫处负责全县的生活垃圾清扫收运工作,每年的运营费用高达8000万元。

2、环卫多头管理,权责界定不清晰

县城以往清扫保洁的职责范围主要定位在“红线到红线”范围内的道路清扫保洁,墙面、路灯小广告的乱张贴由城管部门负责,雨水篦子的清掏由市政部门负责,园林绿化带的保洁由园林部门负责,交通护栏的清洗由交警部门负责,同是一个区域的清扫保洁,却分属不同的管理部门,造成红线到墙的范围出现卫生死角,特别是老城区,整体环境卫生水平不高。

3、城区以人工清扫为主,机械化率低

城区共设有25座垃圾中转站,乡镇设有16座中转站,共有84辆清扫转运车辆,其中洗扫车辆仅有26辆,县城清扫保洁范围主要是中心城区及周边主要道路,清扫方式是机械清扫与人工保洁相结合,车行道主要是机械清扫为主,集中在新城区域,人行道及广场等公共区域以人工清扫为主,总体的机械化清扫率低,现有环卫设施及人员已不能满足城镇化的发展需要。

4、农村生活垃圾收运设施简陋,收运率低

农村地区的垃圾收集设施较为简陋,多为露天垃圾池,修葺简单,无遮盖,部分村庄垃圾就近掩埋,未曾收集。

根据M县的《垃圾治理专项规划》的要求,M县现有的环卫设施、管理水平及服务能力已无法满足M县环卫事业的发展,经县政府研究决定,采用PPP的模式引入专业的运营商对其城乡生活垃圾清扫收运进行市场化运作(M县生活垃圾终端处理已独立采用PPP模式运作),保持M县生活垃圾处理设施与城乡建设协调发展,优化美化M县城乡环境,促进M县社会经济可持续发展。

二、项目实施要点分析

1、明确PPP合作范围

界定合作内容是项目进行PPP运作应首先明确的重要边界,决定着项目的投资规模及其他条件设定,本项目经过多次论证,合作内容主要包括:

城区、乡镇(含农村)生活垃圾清扫保洁服务;

城区、乡镇(含农村)生活垃圾收集运输服务;

城区公共厕所委托运营服务;

农村再生资源分类回收和处理服务;

农村有害垃圾分类回收和转运服务。

为了进一步明确上述服务范围,M县主管部门对上述服务内容界定了具体的服务范围:

2、明确项目运作方式

根据本项目的合作内容及资产特性,我们对本项目运作方式进行了不同设定:

现有存量的生活垃圾清扫及收运设施:采用TOT的运作方式,基于现有环卫存量设施的现状,车辆等可移动设施采用所有权转让,垃圾转运站及附着设备等不可移动设施的经营权转让;

增量的生活垃圾清扫及收运设施:采用BOT的运作方式,增量部分主要依据专项规划、可研报告及潜在社会资本的服务建议书综合确定增量规模及具体内容;

城区公厕:采用委托运营的运作方式。

因此,本项目综合采用了TOT、BOT及委托运营等多种运作方式,具体实施过程中,需要注意不同运作方式的衔接。

3、明确合作期限

PPP项目合作期限一般不低于10年,不超过30年,考虑到:

本项目不同于供水、污水等重资产项目,属于轻资产运营项目,可用性服务的投资相对较低,因此无需通过较长的时间进行可用性投资的回收;

M县垃圾处理专项规划远期预测到2030年,合作期限与规划预测期限基本相符,有利于本项目测算数据客观可靠;

项目主要设施(环卫车辆)的更新重置周期,合作期限内只需重置一次,降低了社会资本运营过程中再投资费用,也降低了政府支付的服务费。

因此,本项目的合作期限最终确定为15年,其中对新建\新投入项目设施的期限也做了具体的约定。

4、明确收运方式

现有市场上生活垃圾的收运模式包括直运模式和转运模式,而转运模式又可根据中转的级别和次数,分为一级转运模式和二级转运模式。依据规划要求,M县城及乡镇中心采用“直运与转运相结合”的混合收运模式,已建成垃圾转运站的地区采用垃圾转运模式,距离垃圾填埋场较近的县城区域采用直运模式。对于县城及乡镇中心未建成垃圾转运站且不适宜采用直运模式的地区以及农村地区的生活垃圾运输模式,可选择应用广泛的转运站模式和“地埋桶+吊桶车”直运模式。

转运站模式是指通过人力车或小机动车将收集点及产生源的垃圾,送至转运站,再由较大吨位转运车辆转运至末端处理厂。地埋桶方式是指由自带装卸压缩装置的大型转运车将地埋桶收集站垃圾巡回收集后,直接运往末端处理厂。在这两种模式得选择上,建议根据M县的现有实际情况,事先应明确适用的收运方式。M县政府行业专家多次召开研讨会,充分总结两种模式的优缺点(详见表4),但相关主体分歧仍然很大,难于统一,本项目最终决定在运作过程中不选定具体模式,通过设置磋商环节和综合评分机制,最终将此问题交由市场机制解决。

5、不良存量资产的处置

在项目运作过程中,M县城管局依据相关法律要求,报经国资部门和财政部门批准,依法委托评估机构对项目现有存量资产进行评估,但尽职调查过程中发现,项目存量资产存在瑕疵,如城区转运站及乡镇转运站的皆未办理土地使用权证,建筑物未办理产权登记手续,无产权证明;尤其是拟转让给项目公司的部分环卫车辆存在环保超标、未办理上牌登记手续(现阶段已无法补办上牌手续),另外部分车辆缺乏销售合同、销售发票、车辆合格证、未购买或未足额购买车辆保险及缴纳年检费用等,这些车辆由于时限、购买主体不一等问题,后续手续很难补齐,因此这些无证车辆交付给项目公司后并不能实际运营,也会造成社会资本对于新增项目设施的误判,增加后续扯皮,建议政府方在运作此类项目是应对现有存量设施的合法合规性进行确认,在PPP项目实施前能补手续的尽快完善手续办理,无法办理手续的应另行确定处置方式。

6、城区及乡镇环卫人员安置

人员的安置是市政公用事业市场化改革过程中的不得不面临的难题,特别是环卫行业,由于其行业的特殊性,属于劳力密集型行业,涉及的人员众多,动辄数几千人,且人员性质复杂,又事业编制人员、有签署劳动合同企业编制人员、甚至还有大量未签署劳动合同不符合用工年龄的人员,人员安置工作涉及各方利益,牵一发而动全身。

本项目的人员安置思路为:事业编制人员仍留在环卫处,城区无事业编制环卫人员按照“人随资产走”的原则,由项目公司根据国家用工规定,与符合用工条件的人员签署劳动合同,并购买相关保险,不符合用工条件的人员支付经济补偿金予以清退;乡镇无编制人员众多,很多人为兼职,要求项目公司应该优先录用上述人员,并根据国家规订合法用工,在用工待遇上,本项目对安置员工进入项目公司后的工资、社保等薪酬福利以及工资及福利的增长幅度都有严格的要求。

同时为了保障安置人员的权益以及用工的基本要求,也为了界定社会资本的测算的边界条件(人员工资是本项目中占比最大成本),M县政府明确城区及乡镇环卫人员工资的最低标准。

7、初始清扫服务范围界定及调整机制

本项目中,清扫服务城区是按面积计算,乡镇(含农村)是按人头计算,在项目的执行过程中,未来随着M县城镇化的进程,合作范围内行政边界及乡镇(含农村)人口会不断的发生改变,为提高PPP项目合同的适应性,本项目在科学界定初始服务范围的基础上,增加服务范围的调整机制:在每个运营年的最后一个运营月前,对城区清扫面积、农村服务人口、城区公共厕所的数量的基数进行核准,若变化幅度在5%以内(含5%),下一个运营年的基数不做调整,若变化幅度超出5%,以核准数计算下一个运营年的服务费用。

8、基础收运量设置

根据M县垃圾处理专项规划,近期(2020年)县域生活垃圾产生量为795吨/日,远期(2030年)县域生活垃圾产生量为1140吨/日,社会资本在考虑生活垃圾产生量和存量设施的基础上,合理配置新增/新购买的项目设施,但考虑到社会资本很难预测和控制实际的生活垃圾收运量,为最大程度的减少社会资本对项目收运量风险的误判(这种误判形成的风险溢价最终会反映在由政府买单的收运服务费),同时为统一社会资本的测算边界,保证社会资本的平等竞争,项目设置基础收运量,基础收运量的设置需要依托专项规划进行准确的预估,本项目中M县政府组织相关部门对基础收运量的设置多次召开研讨会,并组织相关行业专家进行反复论证,以期设置出最符合未来实际的收运量,既能有效吸引社会投资,也要保障政府方合理利益。

9、初始服务价格及调价机制

纵观已实施的环卫项目,仍以“政府付费”为主,基本上是笼统设置一个总价或者在给定条件下设置一个单价(这种方式事实上仍设置总价),在界定合作内容时,我们就发现环卫项目各部分合作内容是相互衔接但又相互独立的个体,笼统设置总价并不合理,带来的主要问题是设置绩效考核时各部分合作内容权重的界定难,项目容易走上极端要么给予社会资本寻租的空间,要么因某一项运营失误进而拖累整个项目付费,另外不利于设置调价机制。

考虑以上因素,本项目在合理界定项目合作内容的基础上,运营服务费细化为城区生活垃圾清扫保洁服务费(以清扫面积计算)、乡镇(含农村)生活垃圾清扫保洁服务费(以服务人口计算)、生活垃圾收运服务费(以生活垃圾收运量计算)、城区公厕委托运营服务费(以每座公厕服务费计算)、农村再生资源分类回收和处理服务费以及农村有害垃圾分类回收和转运服务费(执行M县现有标准),社会资本最终报价为各项服务费用的初始单价,若增量部分的投资与投标报价时投资变化幅度超过一定比例(如5%),则双方依据经审计的实际投资额对初始服务报价按原计算的财务模型进行相应调整。

随着时间的推移,项目所处的经济环境(主要是物价水平)会发生变化,项目公司的运营成本也随之发生变化,因此有必要在长达十五年的项目合作期内对所执行的价格及时进行修正和调整,本项目采用的是调价公式法,每三年根据工时中设定条件系数来确定是否调价(变化幅度不低于5%),若符合调价条件,则双方依据调价公式中CPI、人员工资、能源消耗等因子进行评估调整。

10、绩效考核机制

科学绩效考核机制是项目未来执行的有利保障,项目合作范围的复杂性决定着绩效考核的难度,关于项目建设期和移交期的考核在相关规范的支持下已趋于成熟,在此不作过多赘述,运营期的考核要求散落于各个行业的政策和规范之中,如《关于发布<城市环境卫生质量标准>的通知》(建城[1997]21号)、《城市道路清扫保洁质量与评价标准》(CJJ/T126-2008),此外各省市相继颁布了关于城市环境卫生、道路清扫保洁的要求的质量标准,给予本项目绩效考核机制的制定提供了强有力的武器,但对于农村环境卫生质量的要求则较为少见。

在具体设置绩效考核机制时,并不能简单生搬硬抄,只有在一线的环卫工作人员才能切实的发现项目运营中的问题所在,充分考虑一线环卫工作人员的意见以及结合M县承担的上级考核要求,因地制宜的选取考核指标、制定考核办法、制定实施细则,才能提高绩效考核机制的执行效果。项目在合作范围细分的基础上分别设置了县城清扫保洁、农村清扫保洁、生活垃圾清扫收运、县城公厕运营绩效考核机制。以县城清扫保洁为例,首先划分了城区保洁范围的等级(具体分四个等级),每个等级具体制定了相应的服务内容和标准,选取道路清扫保洁、公共绿地和其他设施保洁、水面保洁、广告牌、牛皮癣保洁和管理、垃圾箱和垃圾站点保洁、特殊天气保洁、保洁车辆管理及维修、环卫队伍建设、省市考评和重要检查等九个一级指标,每项一级指标继续细化和定量化,在合规的基础上兼顾可执行性,减少后期执行推诿扯皮。

三、项目总结及建议

本项目的运作过程中,各地陆续推出了不少生活垃圾清扫收运PPP项目,每个项目都有各自的特点,即便貌似相同,亦不可千篇一律,通过本项目运作,笔者还有以下几点感受:

1、专项规划是PPP实施的重要纲领

各地政府编制的《垃圾治理专项规划》是本地垃圾治理行动制定在未来的一定期限内(一般为十五年)全面长远的发展规划、设计未来垃圾治理行动的方案,是对未来垃圾治理整体性、长期性、基本性问题的考量,也是PPP项目在设计时的重要依据,如何设定合作期限?如何设定增量需求目标?如何设定年收运量增长比例?这一系列的问题都需要以《垃圾治理专项规划》为依据科学设定,因此,地方政府应重视对专项规划的编制、批复以及修订工作,为PPP项目实施提供准确有效的指导意见。

2、完善生活垃圾处理费的核算及收费体制

资金不足是各地环卫事业发展的一大软肋,我国虽从20世纪90年代开始提出对生活垃圾的处理处置实行收费服务,但由于生活垃圾产生量计量困难、征收成本较高,目前很少采用按生活垃圾产生量征收生活垃圾处理费,大多采用定额制,而且收费偏低,各地的生活垃圾处理费用主要依靠财政投入,以M县为例,其每年环卫支出达8000万元左右,但每年收缴的生活垃圾处理费不足十分之一,其原因一是生活垃圾处理费收费标准低,二是生活垃圾处理费收缴率低,笔者建议:一方面要提高生活垃圾收费标准,逐步实现垃圾处理费的全成本核算,除了要考虑垃圾处理的终端成本,还要考虑生活垃圾处理前端的清扫收运等成本,另一方面增强执法手段,提高生活垃圾处理费的收缴率,M县目前城区收缴率不足30%,项目开展时,农村还暂未收取生活垃圾处理费,不完善的收费体制也增加了地方财政的压力,各地政府应积极探索城市生活垃圾处理费收取方式的改革。

3、推进生活垃圾分类收集及资源化利用

生活垃圾分类回收是实现垃圾处理资源化、减量化、无害化的重要步骤,而对于实施PPP模式的项目而言,在生活垃圾收集阶段就能通过分类对生活垃圾进行第一轮的资源化利用,变废为宝,不但提升了项目自身的经济效益和社会效益,也有利于转变项目PPP模式下的回报机制,增加项目公司的使用者付费收入,减轻地方政府的付费压力,PPP模式在我国实施迄今,愈来愈鼓励具有使用者付费收入的项目优先采用PPP模式,因此,推进生活垃圾的分类收集和资源化利用,无论对于项目自身的经济社会效益,还是对项目的运作模式都具有重要的意义。

作为“轻资产、重运营”的项目,生活垃圾的清扫收运与PPP模式相结合是个非常好的选择,若能扬长避短、合理设置,笔者相信,各地环卫事业必能掀开新的篇章。