浅论城市管理面临的国内外新环境

 随着人类社会的发展和进步,特别是20世纪80年代以来,整个世界发生了根本性的变化。时代的变化对城市管理提出了新的要求,城市政府必须更加灵活和高效,具有较强的应变能力和创造力,推行新的公共管理模式,更多地使公众参与管理,实现公共行政向公共管理转变。正确认识和分析城市管理面临的国内外新环境,把握城市管理运行和发展的规律和方向,对于深化城市管理体制改革,提高城市政府治理能力,最终实现公共管理的目标,具有十分重要的意义。

  一、城市管理面临的国际新环境

  20世纪70年代以后,西方国家在社会科学发展的内力推动下,技术革新迅速,信息技术的发展和应用深刻地改变人类社会,经济全球化趋势越来越强,从而导致社会公共事务管理内涵和管理方式发生了深刻的变化,产生公共管理新的国际环境。

  (一)城市政府公共管理体制由官僚制向后官僚制转型。

  在工业时代,社会发展的步伐相对较慢,官僚体制能够适应当时的社会状况,官僚制的弊端并不那么突出。上世纪70年代西方社会逐步进入信息社会以后,人民群众对官僚主义式的命令、指挥,对官僚主义的作风和态度日益不满。官僚机构膨胀、财政负担沉重,使西方政府发生了严重的危机,西方人民对政府越来越感到失望,导致西方人民从70年代末开始,公开对福利制度和官僚政府的巨大浪费和庞大开支进行反抗。在这种情况下,以美国为首的西方政府感到,单靠改变政府目标的办法已不能医治官僚机构自身日益严重的病症,开始以企业精神改革政府的工作,改变政府的运作方式,出现了“企业化政府”运动,标志着西方各国后官僚体制改革的开端,政府公共管理体制逐步由官僚制向后官僚制转型。

  (二)新技术革命尤其是信息革命,成为当代城市政府改革的一种催化剂。

  20世纪90年代,随着计算机技术的成熟和普及,后工业社会进入了网络经济时代,它给人类社会带来了新的发展空间和机遇。信息技术不仅深刻地改变商业结构,而且极大地影响城市政府的结构和职能。新兴的科技交流手段使城市政府具有更强的信息获得和控制能力,从而使城市政府职能扩展,可以更集权、更有效地实现其对社会的控制。城市政府可以通过自身、传媒及各种组织和商业数据收集公司获得大量的信息,从而支持政府进行正确的决策,对城市和市民实施有效的管理和控制。网络技术的推广和应用给人们带来的最直接益处是在更广泛意义上实现了信息资源的共享,使得地方城市政府和社会公众更接近信息。通过网络及其他各种信息传媒,公众更加了解城市政府在做什么;一些原本只有城市政府可以提供的服务,公众也可通过其他渠道获得;旧有的权力平衡被打破,这必将导致城市政府管理方式的巨大变化。

  (三)全球化对城市管理的影响。

  全球化是全世界共同面临的一种发展趋势,具有超越国界和意识形态的普遍性,是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果。全球化使城市政府不得不认真面对一些新的变化。

  一是全球化冲击了传统的以地理区域为单位的行政辖区,并逐渐缔造出一种以个人兴趣和利益为纽带的新的距离感。

  二是全球化对传统的层级制组织模式构成严重威胁,正在出现一种类似于网络结构的组织模式。

  三是全球化,尤其是信息全球化,改变行政机构的决策方式。

  四是全球化趋势加强了各个城市对城市竞争力的高度重视,城市政府治理能力是城市竞争力的一种主导性因素。

  五是现代城市之间相互依赖程度不断加大。为了保持生态可持续发展等,地球村、全球环境和世界公民等概念越来越受到重视,给城市政府及其城市治理形成压力。

  二、城市管理面临的国内新环境

  我国封建社会历史较长,一直受到封建专制政体官僚政治的支配,封建社会官僚体制的影响可谓根深蒂固。新中国建立后,我国建立了社会主义制度,但作为思想上层建筑,封建官僚制影响并没有随封建制度的解体而消失,反而会对现行行政体制产生较大的影响。1978年以后,我国开始改革开放,90年代我国开始建设社会主义市场经济,确立建设法制国家目标,国内社会经济政治生活发生了很大变化。与以往相比较,我国城市管理面临着以下新的环境。

  (一)经济新环境

  改革开放三十多年来,我国市场经济发展取得了很大的成绩,中国经济生活的市场化程度以前所未有的速度前进。非公有制经济在国民经济总量中的比重大幅度提高;价格自由度大大提高,各类专业生产市场和消费品市场逐渐形成规模和一体化;经济关系契约化,利益主体之间的利益交易行为及各自的权利义务由契约规定,受法律保护,整个经济生活处于充满活力的有序状态。但是,伴随着市场经济的发展,也产生了很多不良现象。如市场道德缺乏,牟取暴利和非法操作等,这些有损于市场经济和社会不良行为,依靠市场本身是无法解决的,必须依靠城市政府社会公共职能的存在和参与。

  (二)政治新环境

  随着我国市场经济的发展,我国公民的主体意识开始觉醒并日趋成熟,公民及社会开始承认并尊重个体独立的价值,个体地位凸显;利益多元化和政府控制的弱化使公民个体的自由度增加;人们逐渐认识宪法和法律所赋予的权利的价值,逐渐产生了作为民主政治精神底蕴的公民权利观念。社会主义市场经济和民主法制建设的目标先后确立后,我国社会发生了很大变化,整个社会开始从高度集权控制状态向民主法治转变,我国传统的公共行政模式也随之开始发生变化,主要体现在公共行政的价值取向和目标模式的选择上日趋市场化。

  (三)法制新环境

  改革开放以来,我国加快了法制进程,立法大规模地发展和不断进步,法律不健全和缺位现象得到了明显的改善。经过20多年来的努力,形成了以宪法为核心,以民法、刑法和经济法等各方面基本法律为支柱的社会主义法律体系,使我国政治、经济和文化、科技诸多领域做到了有法可依。但是,我国法制环境中还存在一些不容忽视的问题。一是立法质量不高,立法成本高、立法效率低等,存在“部门利益”倾向,已严重阻碍了社会主义法制进程。二是政出多门,上级部门与下级部门之间权限不分,部门之间事权重叠,导致部门之间争权争利已成为当前政府法制建设中的一个突出问题。这些都与城市管理所要求的法治这个前提条件背道而驰。

  (四)社会文化新环境

  近些年来,我国的社会建设和教育事业取得了长足的发展,不断推进社会主义和谐社会建设,越来越多的人们接受中、高等和职业教育,公民文化素质和水平不断提高,为城市管理打下基础。但由于我国人口基数大,经济落后,教育水准还比较低,国民整体素质还有待进一步提高。裙带关系、家族主义、亲密小集团、政府部门追求自我特殊利益,他们往往公私不分。公民文化水平整体不高还没得到根本改变,封建思想和传统文化中的糟粕的影响难以彻底根除,有的又沉渣泛起,专制行为和特权思想在一定范围内还存在,这些都与现代城市管理理念所遵循的普遍主义格格不入。

  (五)科学技术新环境

  改革开放以来,我国坚持科学技术是第一生产力,大力发展科学技术,在科学、工程技术、医药、交通、通信、信息处理、安全服务、环境分析、生产和制造、农业生产等方面都取得了巨大的进步,尤其是“载人飞船”不断发射成功,影响深远。科学技术的发展不断地影响城市政府的运作方式。在当今信息时代,城市管理部门面临着新的挑战和选择,信息技术革命是城市管理革新的重要时代背景。

  (六)自然环境

  当前,我国深入贯彻落实科学发展观,推进供给侧结构性改革,在发展的过程中,不再唯GDP论,更加注重环境保护,提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。生态环境作为自然环境中的一个重要内容越来越引起重视,自然因素已成为城市管理多元化目标体系中的关键构成要素,成为影响城市管理决策的一个重要变量。我国近年来,注重环境保护,采取了很多措施,如退耕还林,退牧还草,退渔还海等,对污染的江河水系进行大规模的治理,关停和限制污染企业等,都取得很好的效果,生态环境得到极大的改善和恢复。

  三、在国内外新环境下提高城市管理水平的建议

  根据城市管理面临的国内外新环境分析,城市管理环境是制约和影响城市管理的重要因素,提高城市管理水平,应从以下几个方面入手。

  (一)转变观念,实现向公共管理的转变。

  二十世纪七、八十年代以来,由于技术革新迅速,经济全球化趋势越来越强,中国同世界一样发生了根本性的变化。为适应迅速变化的信息和知识密集型社会、经济生活的需要,城市政府要加快城市管理理论研究,切实转变观念,建立起一套以政府管理为核心、以多元互动为特征、以公民社会为背景和基础的城市管理体系,尽快实现向公共管理转变,加大公共管理力度,逐步改变管理机构日趋庞大臃肿,效率低下现状,解决容易滋生官僚主义等问题和困难,从而面对城市管理日趋严峻的挑战。

  (二)积极推行以公共服务为目标的城市管理体制改革。

  当前,推进城市管理体制改革,已成为城市政府行政管理体制改革的一项重要内容,要强化城市管理的社会管理和公共服务职能,推动城市管理职能转变。要贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,加大财政在城市管理方面的投入,增强城市政府的城市治理和公共服务供给能力。

 (三)培育和规范民间组织,积极发挥民间组织在城市管理中的作用。

  《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确规定,坚持培育发展和监督并重,完善、培育、扶持和依法管理社会组织的政策。目前,我国的民间组织已有一定的发展,在多个领域发挥提供服务、反映群众诉求、畅通社情民意、规范行为、协调社会利益等作用,并能够及时疏导、防范和化解矛盾的产生,在城市管理中要积极发挥民间组织的作用,服务于社会主义和谐社会建设。

  根据对我国城市管理面临的国内外环境的分析,当前,我国城市管理面临的环境已处于历史上最好的时期,是推进城市管理体制改革,建立完善的城市管理体制的最好时机。城市政府及其城管部门要抓住机遇,坚持解放思想,推进城管体制机制改革,尽快实现城市管理向公共服务型转变。作者单位:广州市城管委(执法局)空港经济区分局