城市管理执法工作的研究和建议

  城市管理执法是城市管理的重要手段,党的十八届三中、四中全会报告连续在深化行政执法体制改革中对城管执法工作提出要求。上世纪八十年代末,深圳市率先在全国成立第一支市容环境执法队,20多年来,市容环境、城建监察、公用事业等执法队几经整合和发展,城管部门和城管队伍逐渐形成。在中国快速城市化的进程中,城管部门为维持城市的正常运行秩序发挥了重要的作用,但毋须讳言,人们认识城管大多是从城管在街头抓小贩开始的,一段时间,城管成了“抓小贩“的代名词。为进一步推进城市管理工作,必须切实改进和规范城管执法工作,提高执法和服务水平。

  一、深刻理解党的十八届三中、四中全会《决定》关于城管执法工作要求的精神

  党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“理顺城管执法体制,提高执法和服务水平”。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调指出“理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平”。党中央两次全会都对城管执法工作进行部署,体现了党中央对城市管理工作的高度重视,是从来没有过的,全国城管部门和广大城管工作者深受鼓舞,增强了工作的荣誉感、责任感和信心。党中央高瞻远瞩,从城管执法体制、执法机构建设和执法服务水平三个层面要求加强城市管理执法工作,切中了当前城管执法工作存在问题的要害。城管部门要深刻领会中央全会《决定》的精神,按照中央全会的部署要求,积极主动探索城管体制改革,加强城管一线机构建设,提高城管执法和服务水平,促进城市管理工作不断取得新的发展进步。

  二、厘清城市管理和执法关系,理顺城管执法体制

  由于城管执法部门往往先于城市管理部门形成的历史原因,造成有些城市的城市管理部门与城管执法部门平级并存、管理与执法两套机构人马、管理与执法关系不清、城管执法体制不顺等现状,需要在城管机构改革中加以认真对待和解决。

  (一)正确认识城市管理与执法的关系

  城管执法部门初成立时,往往是通过授权等方式借法执法,管理职能分属于政府的各职能部门。2000年以后,在历次政府机构改革中,各城市政府日益重视城市管理工作,将分散在各职能部门的城市管理职能集中起来,成立城市管理部门,出现城市管理部门和城管执法部门平级并存的现象,两套机构人马过去并没有太多的交集,由于体制机构和思想认识等原因,若无有机的融合,容易造成管理与执法脱节、各自为政、甚至相互牵制削弱的两张皮现象。要正确认识管理与执法的关系,执法只是管理的手段,一个和尚挑水吃显然比两个和尚抬水吃更有效率,城市管理部门要履行职责,大胆管理,城市执法部门要放下架子,接受管理部门的领导和管理,而不是平起平坐,才能发挥城市管理及执法的效能。

  (二)合理划分各级城管执法机构的职能和人员分配

  设区的城市的城管执法机构一般分为市、区(县)、街(镇)三级,三级城管执法机构的职能划分和人员分配是科学设置各级城管执法机构的关键,从工作实践来看,过于集中和过于分散都不利于城管执法工作的开展。各城市应根据本市城管工作的实际情况和需要,合理划分各级城管执法机构的职能和人员分配,该属上级执法机构的职能不推给下级执法机构,该属基层执法机构的职能,上级执法机构也不要越俎代庖。执法人员的专业就是执法,执法人员的分配应遵循“小机关、大执法”的原则,将更多的人力充实到具体的执法工作中,而不是越来越多的人浮在机关高谈阔论,最大限度地发挥城管执法队伍的强制威慑作用。

  (三)建立迅速有力的城市管理及执法处置机制

  城市管理非常复杂,即时性强,易引发紧急突发事件,有的甚至会对公共安全造成影响,需要建立迅速、有力、高效的城市管理及执法处置机制。各城市为加强城市管理工作力度,应对日益严峻的城市管理形势,纷纷组建新的城市管理机构,统一行使城市管理职能,并加强数字化城管信息指挥系统建设,快速准确地调动全市城管基层单位和执法队及相关职能部门,及时发现和处理日常的城市管理问题。城管部门要牵头建立城市管理应急社会联动机制,处理突发的大规模的紧急的城市管理问题。通过建立完善的城市管理及执法处置机制,使各类城市管理问题都能得到及时有效的处置,城市管理工作切实取得实际成效。

  三、推进综合行政执法,加强城管综合执法机构建设

  上世纪八、九十年代,为解决城市里普遍存在的“七、八顶大盖帽,管不了一个破草帽”的问题,提出了综合行政执法的概念。经过试点取得成功经验,综合行政执法工作逐步在全国各城市中推广。

  (一)综合行政执法工作的发展

  1997年12月,国务院法制局批复同意在广州市开展城市管理综合执法试点工作,广州率先在全国开展城管综合执法工作。2002年10月,国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知,各行政执法队伍承担的职能都不同,有很大的差异,如何整合考验着各城市政府的执政能力。十多年来,各城市政府在综合行政执法上不懈努力探索,取得了很大的成绩,九九归一,基本上解决了五花八门的大盖帽满天飞令人眼花缭乱的现象。

  (二)城管综合执法机构建设

  相对于其他行政执法,城管执法涵盖的范围更广,执法队伍规模更大,在实行综合行政执法的过程中,城管执法往往扮演着重要的角色。一般来说,综合执法机构和队伍都是在城管执法机构和队伍的基础上进行整合组建,城管综合执法机构建设对推进综合行政执法和城市管理工作都至关重要,执法机构是具体的执行单位,应按照精干、快速、有力、高效的要求进行设置,以适应大量城市管理问题处置的需要。市级城管执法机构主要承担制定政策、发展规划、宏观管理、督查督办等工作任务,组织协调重大城市管理问题的处理。要以块为主,重点加强区、街城管综合执法机构的建设,加大日常城市管理工作的力度,以强力手段坚决遏制城市管理问题的发生。

  (三)积极构建“大城管”城市管理模式

  中国城市化和城市发展有其特殊性,完全照搬国外城市管理经验肯定行不通,要积极探索具有中国特色的城市管理模式。城管部门作为一个新成立的单位,不可能只管一项或几项工作,这也不管那也不管,这不是城管的管理内容,那也不是城管的管理内容,城管部门就失去存在的基础和意义。综合行政执法的结果就是要形成“大城管”的城市管理模式,对应该属于城管部门管理的任务,不要拒之门外,或者无所作为。一般来说,对于影响城市运行的问题,如果有其他政府职能部门在有效进行管理,城管部门不要去争抢,如果没有部门管理或者有部门管理但管理缺乏手段和力量,城管部门要当仁不让,勇于担当,通过职能调整或授权等方式,履行城管综合行政执法的职能。

  四、加强城管执法队伍建设,提高执法和服务水平

  提高城管执法和服务水平,既是党中央对城管部门的要求,也是城管部门自身建设和发展的需要。加强城管执法队伍建设是提高执法和服务水平的关键。由于社会对城管存在较深的偏见,城管形象欠佳,部分城管执法队员有自卑感,觉得当城管没尊严,有的甚至消极怠工,严重影响城管工作的开展。

  (一)加强思想教育,提升综合素质

  全面加强思想教育和道德建设,磨镰不误砍柴工,把组织开展政治教育、理论学习、道德实践等作为经常性工作来抓,深入开展社会主义核心价值观教育活动,加强对城管执法队伍的共同价值追求的塑造和培育,使广大城管执法队员深刻认识到城市管理工作的光荣感、责任感和使命感,杜绝思想滑坡、道德失范、行为不检现象的发生。加强作风建设和纪律教育,坚决反对“四风”,教育要求执法队员严守党的政治纪律、组织纪律和廉政纪律,正确认识城市管理工作的重要性、紧迫性和复杂性,不断地提升自身综合素质,适应城市管理工作严峻形势。

  (二)加强业务培训,提高执法水平

  城市管理执法工作内容丰富、庞杂、涉及面广,应用的法律法规条文多且分散,要加强执法队员对城管法律知识、执法程序、工作方式等的培训,针对各种城管问题的处置进行实践锻炼,不断提高执法队员业务素质和处理城管问题的能力。要开展执法业务竞赛和交流活动,加强执法装备、设备使用的训练,熟练掌握城管执法通等高科技设备、信息系统的操作技能,提高执法工作效率。加强执法队员协同、配合、支援等科目的训练,经常进行紧急情况下突发应急事件处置的演练,提高处置复杂重大城市管理问题的能力。通过经常开展城管业务知识培训和技能训练,不断提高执法工作的水平。在日常巡查和执法行动中,城管执法正式队员要带头冲在前面,而不是由城管协管员唱主角,保证城管执法的实际效果和执法水平。

  (三)加强文明建设,提高服务水平

  城管执法队员是城市秩序的守护者,理应受到社会的尊重和市民的拥护,但现实却往往与之相反,要改变目前城管队伍形象尴尬的现状,重塑城管执法队伍文明威武之师的新形象。要加强城管执法队伍的文明创建工作,大力加强城管文化建设,广泛开展城管“文明执法队”、“文明示范岗”等创建活动,教育执法队员严格遵守规章制度和纪律,严格执行岗位工作标准和规范,依法行政、文明执法、仪容严整,精神焕发。树立和宣传城管先进典型,教育城管执法队员牢固树立“执法为民”的理念,增强管理也是服务的意识,在执法过程中要态度端正、语言文明、耐心细致、依法依规,不卑不亢、刚中有柔、柔里带刚,杜绝因语言不当、行为粗暴引发冲突,保持较高的城市管理服务水平。
  城市管理执法工作毕竟是一项具有强制性的刚性工作,在城市管理过程中,能够说服教育的,尽量不使用强制手段,以减少矛盾冲突,这对城管执法工作提出更高的要求。城管部门要深刻领会党的十八届三中、四中全会精神,切实厘清城市管理和执法的关系,理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构和队伍特别是基层执法机构和队伍建设,不断提高城管执法和服务水平,促进城市管理工作不断上新的台阶。(作者单位:广州市城管委(执法局)空港经济区分局)