农村人居环境类PPP项目操作分析

随着农村人居环境整治与美丽乡村等一系列政策的出台,农村人居环境类PPP项目应运而生,本篇文章将从政策条件、同类项目入库情况与重难点分析三个角度阐述PPP模式在农村人居环境类项目中的应用。

一、政策条件

《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》(国办发〔2014〕25号)中指出目前我国农村人居环境总体水平仍然较低,在居住条件、公共设施和环境卫生等方面与全面建成小康社会的目标要求还有较大差距。为进一步改善农村人居环境,需要按照全面建成小康社会和建设社会主义新农村的总体要求,以保障农民基本生活条件为底线,以村庄环境整治为重点,以建设宜居村庄为导向,从实际出发,循序渐进,通过长期艰苦努力,全面改善农村生产生活条件。

《农村人居环境整治三年行动方案》中指出改善农村人居环境,建设美丽宜居乡村,是实施乡村振兴战略的一项重要任务,事关全面建成小康社会,事关广大农民根本福祉,事关农村社会文明和谐。要求以建设美丽宜居村庄为导向,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,动员各方力量,整合各种资源,强化各项举措,加快补齐农村人居环境突出短板,为如期实现全面建成小康社会目标打下坚实基础。

二、同类项目入库情况

截至2018年5月11日,以“农村人居环境”为关键字在财政部PPP综合信息平台上进行搜索,共有38个相关项目,其中项目储备清单中有6个项目,项目管理库中有32个项目。因储备清单中项目是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目,但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,项目的参考借鉴意义相对较小,故本文中仅讨论项目管理库中的项目。

2.1PPP项目所处阶段

根据财政部PPP综合信息平台数据显示,农村人居环境类PPP项目中处于采购阶段项目数量最多,占比47%。综合来看,项目阶段分布情况较为平均。

2.2项目区域分布

根据财政部PPP综合信息平台数据显示,农村人居环境类项目主要集中在中国西部地区(贵州省、云南省、新疆维吾尔自治区),一共占比91%,其中新疆维吾尔自治区项目数量最多,占比53%。此种情况反映了目前农村人居环境类项目的主要实施地还是我国欠发达的西部地区。

2.3项目投资金额

根据财政部PPP综合信息平台数据显示,因项目性质与实施地的经济条件制约,农村人居环境类PPP项目的投资金额相对较小,5亿元以下的项目共19个,占比59%。20亿元以上的项目共2个,占比6%。

2.4项目回报机制

根据财政部PPP综合信息平台数据显示,可行性缺口补助类回报机制的项目占比最多,为94%,政府付费类项目仅占6%,无使用者付费类项目。这种情况与目前的PPP政策和项目性质特点有直接关系。

三、项目重难点分析

3.1项目识别

3.1.1政策导向

《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》(国办发〔2014〕25号)中提到的项目种类主要包括(1)基本生活条件:农村危房改造、农村饮水安全、道路硬化、电网升级改造;(2)村庄环境整治:重点治理农村垃圾和污水、养殖产业规模化、农村厕所改革;(3)宜居乡村建设:乡村美化、乡村旅游、文化创意。

《指导意见》中提出以下相关操作路径(1)创新投入方式:建立政府主导、村民参与、社会支持的投入机制;(2)建立引导激励机制,鼓励社会资本参与建设。推动政府通过委托、承包、采购等方式向社会购买村庄规划建设、垃圾收运处理、污水处理、河道管护等公共服务;(3)建立管护长效机制:建立村庄道路、供排水、垃圾和污水处理、沼气、河道等公用设施的长效管护制度,逐步实现城乡管理一体化。培育市场化的专业管护队伍,提高管护人员素质。

《农村人居环境整治三年行动方案》中提到的项目种类主要为:(1)推进农村生活垃圾治理,统筹考虑生活垃圾和农业生产废弃物利用、处理,建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系;(2)开展厕所粪污治理,引导农村新建住房配套建设无害化卫生厕所,人口规模较大村庄配套建设公共厕所。;(3)梯次推进农村生活污水治理,推动城镇污水管网向周边村庄延伸覆盖;(4)提升村容村貌,加快推进通村组道路、入户道路建设;(5)加强村庄规划管理,全面完成县域乡村建设规划编制或修编;(6)完善建设和管护机制,鼓励有条件的地区探索建立垃圾污水处理农户付费制度,完善财政补贴和农户付费合理分担机制。

《行动方案》中提出以下相关操作路径:调动社会力量积极参与。鼓励各类企业积极参与农村人居环境整治项目。规范推广政府和社会资本合作(PPP)模式,通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾污水处理项目。引导有条件的地区将农村环境基础设施建设与特色产业、休闲农业、乡村旅游等有机结合,实现农村产业融合发展与人居环境改善互促互进。

3.1.2项目筛选

《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)中规定了不适宜采用PPP模式实施的项目:(1)不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;(2)因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;(3)仅涉及工程建设,无运营内容的;(4)其他不适宜采用PPP模式实施的情形。”

农村人居环境类PPP项目一般包含多种类型的子项目,从目前已入库农村人居环境类PPP项目来看,项目包内大多含有以下子项:市政道路项目、垃圾处理及转运、污水处理、供排水管理等,少部分项目包括卫生改厕、旅游开发等。PPP项目需体现公共服务,因此相关政策文件中提到的农村危房改造、农户个人的卫生改厕(不含公共厕所)等子项并不适用PPP模式,如果纳入到PPP项目中,有被清查出库的风险。因此在农村人居环境类项目编制可行性研究报告时即应对子项进行筛选,剔除并不适用PPP模式的子项,规避政策风险。

3.2回报机制

3.2.1回报机制选择

随着目前PPP政策的收紧,PPP项目逐步走向规范化。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)中要求各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求,对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。

部分地区出台的地方性PPP政策同样规定了项目负面清单,《关于开展政府和社会资本合作(PPP)“规范管理年”活动的实施意见的通知》(鲁财金[2018]21号)中规定“从严审慎开展完全政府付费项目,自《实施意见》印发之日起,全部项目财政承受能力最高年度达到或超过8%的地区,停止新上政府付费和财政补助超过50%的可行性缺口补助项目。”

《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》中规定“下列情形不得运用PPP模式:3、仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流,完全由政府付费的,如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设”

政府付费类PPP项目在目前的政策环境下需要审慎开展,为避免项目前期准备或后期实施过程中因政策变动导致项目中止或调整的风险,建议农村人居环境类项目在可研编制阶段仔细甄选项目建设内容,适当挖掘项目的使用者付费,规避政策风险的同时争取减少政府付费压力。

3.2.2回报来源

针对农村人居环境类PPP项目大多集中在我国西部欠发达地区,地方财政实力较为薄弱的特点,需综合考虑项目的付费来源。

(1)政府付费

项目的政府付费资金来源:一般公共预算支出;建设期与运营期内可作为补贴来源的各级政府补助或专项补贴;符合支出范围的土地出让收入(需纳入政府性基金预算管理)。

(2)使用者付费

农村人居环境类PPP项目内通常含有多种类型的子项目,充分挖掘项目的潜在使用者付费可以有效降低地方财政支出压力。《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)提供了参考思路:

针对道路等传统的政府付费类项目可采取出让公路冠名权、广告权、相关资源开发权等方式挖掘项目使用者付费。

针对垃圾转运及污水处理类项目,鼓励先行先试,在有条件的地区实行污水垃圾处理农户缴费制度,保障项目公司获得合理收益,但缴费水平需要综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素,避免缴费价格过高导致终端用户抵触或拒绝缴费,同时完善农村污水垃圾处理费用调整机制,建立上下游价格调整联动机制,根据情况适时变动收费标准。

针对基础设施类项目可将基础设施与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑,实行一体化开发和建设,在项目运营期内鼓励项目公司积极开发项目中的潜在收益,并赋予项目公司较高的分成比例以示鼓励,以此实现相互促进、互利共赢。

3.3绩效考核

目前PPP项目全生命周期的绩效考核内容主要为建设期绩效考核、运营期绩效考核与移交绩效考核。农村人居环境类PPP项目因其单个项目内通常含有多个不同类型的子项目,因此需要对绩效考核机制进行特别设计。

(1)建设期绩效考核

建设期绩效考核主要依据为行业领域的相关标准、规程及规范,辅以政府方要求(如完工时间节点)。建设期绩效考核可从质量、工期、安全生产、环境保护、文明施工等多个维度设计考核细项,农村人居环境类PPP项目多为地方重点推进项目,可以根据地方政府要求适当加重工期考核比例,鼓励项目公司又好又快地完成项目建设投入运营。

(2)运营期绩效考核

运营期绩效考核主要依据为项目可研报告,行业、技术方面的标准、规程、规范,辅以政府方要求。同时需针对农村人居环境类项目多种子项目类型区分不同行业考核标准,分类设计量化可实施的绩效考核目标,并根据其重要程度与所占项目份额赋予不同的绩效考核权重。以下为运营期考核机制部分参考思路:

目前通用的运营期考核机制多采用扣分制,项目公司积极主动改善运营的积极性不强,建议增加部分激励运营考核细项(如挖掘潜在使用者付费、积极减少运维费用等),项目公司满足激励运营考核细项后即可得到约定奖励,这将鼓励项目公司积极改善运营,提升项目运营质量。

农村人居环境类项目的目标为地方环境明显改善,村庄环境基本干净整洁有序,村民环境与健康意识普遍增强。因此村民是项目的直接使用者和受益者,运维考核细项中可增加使用者满意度调查细项并可适当加大其考核比例,以此激励项目公司在运营时更多考虑使用者的需求。

农村人居环境类中的部分子项目(如道路、管网)通常在地方有固定的维护团队,但其组织结构一般较为分散且运营能力较弱(村级更为明显),项目公司成立后将对其业务产生直接冲击,考虑到项目公司与地方的关系维护,运营绩效考核子项中可添加当地员工占比考核,鼓励项目公司积极吸纳当地人员,解决地方就业问题。

(3)移交绩效考核

目前有三种较为主流的移交绩效考核方式,分别为资产导向法、跟随运维绩效考核法与暂时搁置法。建议根据项目运营内容的边界及运营技术标准更新效率预估确定移交绩效考核具体方式。